Kosovo – what is to be done?

With the International Court of Justice’s verdict on the legality of Kosovo’s unilateral declaration of independence likely to be tilted in Serbia’s favour, possible elements of a future negotiation scenario, centred upon an Ahtisaari-plus approach, can already be discerned.

By Gerard Gallucci

The inability of the UN Security Council to agree on a replacement for UNSCR 1244, plus Pristina’s unilateral declaration of independence, has left Kosovo in a jumble since February 2008. Serbia rejects independence but is trying to pursue a pragmatic policy of rapprochement with Brussels, offering cooperation even at some cost to Kosovo Serbs. Kosovo Serbs are split between north and south – with the latter having little choice but to try to co-exist with the Albanian reality surrounding them – but both wishing for more outside help in preserving their communal existence than they get from either Belgrade or the internationals. The Kosovo Albanians are pushing for more international recognition while also using all means to press the Serbs – north and south – into accepting their subordinate place under the Pristina institutions. The countries supporting Kosovo’s independence – led by the EU and US – are seeking to help the Albanians by replacing the UN and adding to the pressures on the Serbs. The Russians continue to support Belgrade and to insist on the UN’s lead role.

With all the major actors going off in competing directions on Kosovo, the International Court of Justice will begin hearing in December submissions per Serbia’s request for an advisory opinion on the legality of the declaration. The Court is unlikely to find clearly for or against either side. It cannot rule Kosovo independence outright illegal as the fact of independence cannot be undone by such a decision. It cannot rule the declaration legal as it clearly is not within the framework established by the UN in 1999. Also, any such ruling would set a precedent for every other secessionist movement. A judgment in favor of a unilateral succession from an internationally recognized state and member in good standing of the UN – such as Serbia in 2008 – would be a precedent in all other such cases, despite any arguments about Kosovo’s “uniqueness”. This might have been different within the context of a new UNSC resolution, but so far there is none.

So the Court will probably issue an advisory opinion somewhere in the middle but tilting somehow to Serbia as it is the existing sovereign state. Then what next?

Logically, there can be only three outcomes: Kosovo’s status is settled through force, if not outright war then perhaps through targeted provocations or violence to further “clean-up” the ethnic map of Kosovo (and possibly southern Serbia); status is settled through new negotiations; or the current status quo becomes more or less entrenched for some indeterminate period (perhaps until the whole region merges into the EU). Of course in reality, the actual result may include all three, either at once or ad seriatum. But possible elements of a negotiation scenario can be discerned.

First are the elements that could go into a deal. I have noted before the contribution that might come from an Ahtisaari-plus approach. Essential would be finding ways to relate local Kosovo Serb institutions both to Serbia and to Kosovo. For example, Serb-majority municipalities might be allowed access to block grants from Pristina and/or funding for local services directly from Belgrade. The Ahtisaari Plan requires that funding from Belgrade go through Pristina but it could instead be through – or be verified and audited by – a third party acceptable to both Belgrade and Pristina. Education – including the university in north Mitrovica – is a local competency in Ahtisaari but the curriculum remains unsettled. Both sides would press for curriculum conforming to their “national” system. This might be resolved through mandating use of some neutral – perhaps European – standard. Courts might be re-opened by allowing existing local Serbian courts to operate with Yugoslav or UNMIK law, with cases involving appeal or differing jurisdiction going to international (EULEX) courts. Disputes over telecoms and electricity could be handled through expediting liberalization and grandfathering licenses to the existing Kosovo companies – north and south – to compete across the whole territory. The guiding principle would be to work out practical solutions to practical issues.

Or, it may be that after a Court ruling, the issue could be framed as one of defining Kosovo’s borders. The legality of these borders cannot be justified on the basis of an UDI. Pristina and friends cannot have their cake and eat it too. They cannot on one hand claim that Kosovo’s current borders are legal because they were established under Yugoslavia while also unilaterally declaring independence from the legal successor state.

The other element for a possible negotiation is “who” might facilitate and play the role of honest broker. As it now stands, the two candidates seem to be the Contact Group – again uniting the Quint and Russia – or the UN. Both have a legitimate mandate and the political responsibility to finish resolving Kosovo’s status. The EU currently is not well-placed to fill this role. It seems lately to be tacking in its approach to the north, appointing a new envoy (the Italian ambassador to Pristina) and getting ready to open a new office. But the EU currently has no credibility with Kosovo Serbs. It has done nothing to intervene in Albanian efforts to press the southern Serbs to surrender and has supported Albanian efforts to take territory in north Mitrovica and to push Pristina institutions – customs, courts, KEK – into the north whilst squeezing Serbs everywhere to participate in the November local elections called by Pristina. The EU has repeatedly made clear that it is not neutral, with its role being instead to help spread Pristina institutions everywhere.

Finding ways to resolve Kosovo’s status through dialogue and diplomacy would not be the hardest part. That would be to gather the political will to renew negotiations and, this time, achieve a mutually acceptable and implementable package or divorce. Maybe after the Court fails to settle the issue.

Gerard M. Gallucci is a retired US diplomat. He served as UN Regional Representative in Mitrovica, Kosovo from July 2005 until October 2008. The views expressed in this piece are his own and do not represent the position of any organization.

You can read more of Mr. Gallucci’s analysis of current developments by visiting http://outsidewalls.blogspot.com

Kosovo – Šta da se čini?

Dok će savetodavno mišljenje Međunarodnog suda pravde o zakonitosti jednostranog proglašenja nezavisnosti Kosova verovatno naginjati u korist Srbije, mogući elementi scenarija za nastavak pregovora, zasnovani na pristupu Ahtisaari-plus plana, već se daju raspoznati.

Autor Džerard Galuči

Nesposobnost Saveta bezbednosti UN-a da se dogovore oko nalaženja moguće zamene za Rezoluciju 1244, uz jednostrano proglašenje nezavisnosti od strane Prištine, od februara 2008 ostavili su Kosovo u potpunoj zbrci. Srbija odbija nezavisnost, ali pokušava slediti pragmatičnu politiku zbližavanje sa Briselom nudeći saradnju, ponekad čak i na račun kosovskih Srba. Kosovski Srbi su podeljeni između severa i juga – dok ovi sa juga imaju jako malo izbora osim da pokušaju ostvariti suživot sa albanskom realnošću koja ih okružuje, i jedni i drugi se nadaju za više pomoći spolja u očuvanju postojanja svojih zajednica nego što je trenutno dobijaju iz Beograda ili od strane međunarodne zajednice. Kosovski Albanci nastoje osigurati što više međunarodnih priznanja, dok istovremeno svim sredstvima pritišću Srbe – i one na severu, kao i one sa juga – da prihvate svoje mesto podređeno institucijama u Prištini. Zemlje koje podržavaju nezavisnost Kosova – na čelu sa EU-om i SAD-om – nastoje da pomognu Albancima kroz zamenu UN-a i stalne pritiske na Srbe. Rusi, s druge strane, nastavljaju da podržavaju Beograd i insistiraju na vodećoj ulozi UN-a.

Dok se glavni akteri razilaze u suprotnim pravcima po pitanju Kosova, Međunarodni sud pravde će, na zahtev Srbije za pružanjem savetodavnog mišljenja o legalnosti proglašenja nezavisnosti, u decembru saslušati mišljenja priložena od strane drugih zemalja. Malo je verovatno da će Sud doneti jasnu odluku u korist ili protiv bilo koje od strana. Sud neće biti u mogućnosti da u potpunosti odbaci nezavisnost Kosova kao nelegalnu, jer se činjenica o nezavisnosti ne može opozvati takvom odlukom, niti se može proglasiti legalnom, jer je sasvim jasno da nije unutar okvira utvrđenog od strane UN-a 1999. Takođe, svaka takva presuda predstavljala bi presedan za bilo koji drugi secesionistički pokret. Presuda u korist jednostrane sukcesije od međunarodno priznate države i ugledne članice UN-a – što je Srbija bila 2008. godine – bila bi presedan u svim ostalim sličnim slučajevima, uprkos argumentima o “jedinstvenosti” kosovskog slučaja. To je moglo biti drugačije u kontekstu nove Rezolucije Saveta bezbednosti, no do sada tako nešto nije ostvareno.

Tako će Sud verovatno izdati savetodavno mišljenje koje će biti negde u sredini, naginjući malo ka Srbiji, jer Srbija je ipak suverena država. Ali šta posle toga?

Logično, ne mogu postojati samo tri ishoda – rešenje kosovskog statusa upotrebom sile, ako ne i samim ratom, možda putem ciljanih provokacija ili putem nasilja usmerenog ka daljem “čišćenju” etničke karte Kosova (a možda i južne Srbije); rešenje statusa kroz nove pregovore; ili uspostavljanje trenutnog status quo stanja kao manje-više ukorenjene kategorije na neodređeni period (možda do objedinjenja celog regionu u EU). Naravno, u stvarnosti rezultat može da sadrži sva tri ishoda, zajedno ili ad seriatum. Međutim, mogući elementi scenarija o novim pregovorima daju se raspoznati.

Najpre elementi koji bi mogli biti deo nagodbe. Već ranije sam pomenuo doprinos koji bi mogao proisteći iz Ahtisaari-plus pristupa. Suština će biti u pronalaženju načina da se institucije kosovskih Srba povežu i sa Srbijom i sa Kosovom. Na primer, opštinama sa većinskim srpskim stanovništvom mogao bi se omogućiti pristup blok-donacijama iz Prištine i/ili sredstvima za lokalne usluge direktno iz Beograda. Ahtisaarijev plan propisuje da sredstva iz Beograda idu preko Prištine, no umesto toga moglo bi biti i putem – ili verifikovanjem i revidiranjem od strane – trećeg aktera koji bi bio prihvatljiv i za Beograd i za Prištinu. Obrazovanje, uključujući i Univerzitet u severnoj Mitrovici, je po Ahtisaarijevom planu u lokalnoj nadležnosti, dok nastavni plan i program ostaju neusaglašeni. Obe strane insistiraju da nastavni plan i program trebaju da budu u skladu sa njihovim “nacionalnim” sistemom. To bi se moglo rešiti korišćenjem nekih neutralnih – možda evropskih – standarda. Sudovi bi mogli ponovo biti otvoreni ukoliko bi se postojećim lokalnim srpskim sudovima dopustilo da rade u skladu sa jugoslovenskim ili zakonodavstvom UNMIK-a, dok bi se slučajevi koji uključuju žalbe ili različite pravosudne nadležnosti prosleđivali međunarodnim (EULEX) sudovima. Sporovi oko telekoma i električne energije mogli bi se rešavati kroz ubrzanu liberalizaciju i potpuno oslobađanje od dozvola za preduzeća koja postoje na Kosovu – i na severu i jugu – kako bi bila konkurentna na čitavoj teritoriji. Vodeći princip bi bio iznalaženje praktičnih rešenja za praktične probleme.

Ili, moguće je da će posle sudske odluke ovo pitanje biti predstavljeno upravo kao ono koje će definisati granice Kosova. Zakonitost tih granica ne može se opravdati na osnovu jednostranog proglašenja nezavisnosti. Priština i njeni prijatelji ne mogu i dobiti tortu, te je uz to i pojesti. Oni ne mogu, s jedne strane, tvrditi da su sadašnje granice Kosova zakonite, jer su formirane u vreme Jugoslavije, te istovremeno jednostrano proglasiti nezavisnost od države koja je zakonski naslednik.

Drugi element za moguće pregovore jeste “ko” bi mogao odigrati ulogu poštenog posrednika. Kako sada stvari stoje, čini se da su u igri dva kandidata: Kontakt grupa, koja bi ponovo ujedinila Kvintu i Rusiju, i UN. Oba kandidata imaju legitimnan mandat i političku odgovornost da okončaju rešavanje statusa Kosova. EU trenutno nije u dobroj poziciji da odigra tu ulogu. Čini se da Unija u zadnje vreme menja pravac u svom pristupu ka severu, imenovanjem novog izaslanika (italijanski ambasador u Prištini), i pripremama za otvaranje nove kancelarije. EU, međutim, trenutno ne uživa kredibilitet kod kosovskih Srba. Nije učinila ništa da interveniše prilikom albanskog pritiska na Srbe sa juga Kosova da se predaju; podržala je napore Albanaca da preuzmu teritorij u severnoj Mitrovici i da poguraju institucije u Prištini – carinu, sudove, KEK – ka severu, dok pritišće Srbe da učestvuju u novembarskim lokalnim izborima koje organizuje Priština. EU je u više navrata jasno stavila do znanja da nije neutralna u svojoj ulozi, već je upravo pomogla prištinskim institucijama da se prošire posvuda.

Pronalaženje načina za rešenje statusa Kosova putem dijaloga i diplomatije ne bi bio najteži deo. Najteži deo bio bi okupljanje političke volje za obnavljanje pregovora i, ovoga puta, ili ostvarivanje uzajamno prihvatljivog i primenjivog paketa, ili razvod braka. Ko zna, možda, nakon što Sud ne uspe da reši problem.

M. Džerard Galuči je bivši američki diplomata. Služio kao regionalni predstavnik UN-a u Mitrovici, na Kosovu od jula 2005 do oktobra 2008. Viđenja iskazana u ovom tekstu su lična i ne predstavljaju stav bilo koje organizacije.

Dodatne analize gospodina Galučija o aktuelnim kretanjima možete pročitati na http://outsidewalls.blogspot.com

Email